朔州市农村基层组织建设调研报告

 

党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“农村富不富，关键在支部”，只有农村基层组织强起来，党在农村的全部工作才会有坚实基础，农村改革发展稳定才会有可靠保障。现在，我们正站在新时代新的历史起点上，正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，农村基层组织肩负着重大的历史使命。

为深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记视察山西重要讲话精神，围绕推进乡村振兴战略，加强农村基层组织建设，打造坚强战斗堡垒，推进乡风文明建设，健全乡村治理体系，我们组成课题组，前往六县区的乡村、社区和企业，就基层组织建设、乡风文明、脱贫攻坚和农村经济发展方面的好经验、好做法，存在的问题、困难等进行了深入调研，广泛听取了基层干部群众的意见建议。

一、经验与做法

（一）树立“最大政绩”理念，压实各级主体责任

一是县区党委政治意识强，高位推动基层党建。各县区党委普遍高度重视抓基层打基础，始终把农村基层组织建设作为“牛鼻子”工程，把抓基层党建作为最大政绩，压实各级管党治党主体责任。朔城区委常委每人包一个乡镇，指导和督查党建工作。平鲁区坚持按照“农村党建抓提升，机关党建抓规范，社区党建抓服务，非公和社会党建抓覆盖”的工作思路，统筹抓好各领域的党建工作。

二是明确党建目标责任，层层传导压力。各县区都按月或季度定期召开专题会议研究党建工作，层层签订目标责任书，落实责任，着力增强他们抓党建工作的思想自觉和行动自觉。县区、乡（镇）两级都有层层建立抓基层党建工作问题清单、任务清单和责任清单，细化了县区党委与基层组织党建工作责任状内容，任务数量化，责任刚性化，年底考核兑现。

三是建立完善述职督查机制，上下联动推动工作进展。各县区都有各具特色的“联述联评联考”制度，围绕年初的党建工作目标责任制和重点任务完成情况，年底自下而上开展基层党建专项述职，同时，注重评议结果的运用，及时监督述后整改。

（二）吸纳外出人才进两委，为乡村振兴添活水

平鲁区大力实施“乡贤培育”工程，激励和引导农村外出创业有成就的人才回归，大学本科毕业生回乡创业，如当选村“两委”成员后可享受相应补贴，区政府为其缴纳6000元/年的养老保险。右玉县从外出务工经商返乡优秀人员、退伍军人中推选村级后备干部。

（三）关爱保障基层干部工作生活，激发干事创业热情

一是落实基本报酬补贴，改善工作生活条件。各县区基本都能保障农村“两委”主干基本报酬。现任村“两委”主干报酬基本都按不低于上年度该县区农村居民人均可支配收入2倍的标准发放。朔城区离任村主干生活补贴比2014年的水平翻了两番，平鲁区社区干部由区财政开支，待遇与事业干部相同。此外，各县区还在社区（乡镇）办公场所、乡镇周转房、乡镇机关食堂等方面加大投入，改善基层干部的工作生活条件。

二是强化干部思想教育和能力建设。朔城区连续12年开展农村（社区）“领头雁”培训，每次培训至少邀请2名省级专家教授传经送宝。平鲁区积极推进干部通用能力、专业能力培训，全覆盖轮训基层党支部书记，按行业、系统分类举办了专业能力提升培训。右玉县在基层组织换届前，组织换届骨干培训；换届中，乡村干部在试点村、换届骨干所包村全程跟班培训；换届后，组织新任“两委”主干进行岗前培训。

（四）完善经费保障机制，确保基层组织正常运转

基层组织，特别是村级组织经费保障机制，关系到社会和谐稳定和国家长治久安。目前，各县区财政在财力吃紧的情况下，足额拨付、追加乡镇、村级（社区）组织运转经费。部分县区本级自管党费重点向乡镇（街道）、农村（社区）倾斜，其中，右玉县从县管党费中为每个贫困村的支部专项列支2000元用于开展党员教育和主题党日活动。平鲁区从区财政中为非公和社会组织预算党建经费，引导其丰富党建活动内容和载体，增强党组织的生机活力。

（五）增强党的意识，发挥“两个作用”

一是发挥党支部的战斗堡垒作用。各县区通过县级领导挂点、工作组整顿、支部书记组织调整，强班子、立摊子，整顿转化了一些软弱涣散的农村支部。怀仁县、右玉县本着地域相邻、产业相近、便于管理的原则，采取以大带小、以强带弱的方式，推动农村（社区）支部联建共建，实现抱团发展，构建城乡一体化的区域化党建新格局。有的地方构建了街道党工委、社区党总支、驻地机关(村、居)党支部、网格党小组的四级服务格局。把机关党员派到社区，加强服务群众力量，八小时外为居民提供“社区场所服务、上门入户服务、供需自助服务”。应县南河种镇把支部建在非公有制企业中，有效发挥引领作用。有的地方鼓励乡镇(街道)结合实际探索创新，强化目标引领，强化考核约束，激发村主干队伍活力，涌现出了一批全市知名的优秀村（社区）党支部书记。

二是发挥党员的先锋模范作用。一方面，强化党员意识，一手抓理想信念，一手抓生产生活。组织党员重新宣誓，大事小情先召集党员商量，增强党员的荣誉感；定下的事情让党员带头先干，增强党员的使命感。一些村级组织推行党群包联制度，建立起“支委包党员，党员包群众”的层层包联机制，唤醒了党员的党性意识，这不仅有利于在农村贯彻党的政策和意志，加强党在农村的执政基础，也对持续改善村风民风，解决群众诉求渠道不畅等问题起到了促进作用。另一方面，示范引领带动。右玉县重点选树了从14岁起就参与风沙治理，舍小家为大家的村支书王明花，为群众树立了标杆榜样。

（六）千方百计整合资源，推进活动场所建设

各县区分别采用新建、改扩建、租用、借用等方式，建立长期或临时村级活动场所，解决了无村级组织活动场所或危旧狭小的问题，并确定了村级组织场所负责人，确保了组织议事有场所，党员活动有阵地，村民办事、休闲有去处，有利于基层党组织更好地发挥作用。

（七）抓好基层“两委”换届，筑牢党的执政根基

一是树立选人用人“正向标”。在本轮基层组织换届中，各县区都非常注重使用那些政治可靠、作风过硬、能力突出、群众信任的干部。在候选人的推荐上，重点向连任的、年轻的、可靠的、能力强的候选人倾斜。朔城区在基层组织换届中，严把候选人资格审查关，坚决防止不合格人员参选，取消了27人的参选资格。在基层“两委”换届中，右玉县有1名省级优秀支部书记由于工作能力突出、带头致富能力强、群众口碑好，在乡党委广泛征求邻村党员群众意见后，决定让该同志同时参选邻村支部书记，跨村兼任，带领两村共同致富。同时鼓励县乡干部到村参选，是党员的挂职乡镇党委委员，非党的挂职乡镇长助理；非党村委委员优先确定为入党积极分子，非党村主任优先确定为党员发展对象。

二是注重结构优化。换届中，各县区准备工作到位，党的领导到位，民主法治到位，依法落实到位。换届后，主干文化程度提高了，年龄结构优化了，大学生、妇女、复退军人比例提高了。

（八）创新组织生活方式，严格组织生活纪律

一些县区出台了组织生活规范化的实施意见，扎实推进基层组织“三会一课”等制度常态化。采取“田间党课”“大喇叭课堂”等接地气的方式开展党员学习教育活动，增强了“三会一课”的吸引力。

（九）创新扶贫工作思路，大力发展农村经济

在发展农村经济方面，各地积极调整产业结构，因地制宜发展特色经济。朔城区上沙塄河村通过“调整种植结构，引进山东花生品种，支书带头示范，农户+合作社+公司”的模式，走上了兴村富民的路子。右玉县黄家窑村2016年试种230亩板蓝根，户均增收5000元。应县北河种村大力发展蔬菜、果树设施农业，以“公司+农户”的生产方式带动村民脱贫致富，壮大了村集体经济。山阴县窝棚沟村通过入股古城乳业、冷库出租、光伏电站等项目，集体经济成功破零；织女泉、西短川、兰家窑等村通过发展光伏产业，购置农机为贫困户免费耕收，引导村民发展莜麦种植、小杂粮加工、中草药种植、养猪等产业，不仅带动了贫困户增收，也壮大了村集体经济。怀仁县海北头村建起3个羔羊养殖园区，引进投资2.5亿元的招商项目，为建成小康村打下坚实基础。平鲁区西水界乡长良农牧合作社采用“托管养殖”模式，由政府出资为贫困户买羊并入股合作社，年底给贫困户分红，有效促进了脱贫增收；卢家窑村将闲置的荒地出租给能人种植连翘，3年产生了180万元效益，壮大了集体经济。

在脱贫攻坚的同时，各地制定了不返贫规划，为拔穷根打牢坚实基础。一些地方利用自身独特的文化和自然风貌，积极发展乡村旅游，带动农民增收，加快美丽乡村建设。

（十）促进乡风民风改善，全面建设美丽乡村

在脱贫攻坚中，各乡镇、驻村工作队、第一书记也肩负着改善乡风民风的重任，有的引导农村党员提高思想政治觉悟；有的以村民自治消化村民内部矛盾。有的地方依党小组形式，带领村民发展产业，保护生态环境，建设美丽乡村。

二、存在的一些问题及原因分析

（一）农村基层组织建设方面

1.个别村（社区）“两委”班子软弱涣散，战斗力不强

一是“两委”班子凝聚力、战斗力不强。有的村（社区）“两委”主要负责人长期在外，遥控指挥，导致班子群龙无首，软弱涣散；有的村只有第一书记长期坚守，党建活动孤掌难鸣，难以有效发挥战斗堡垒和主心骨的作用；也有的驻村工作队没有行之有效的脱贫致富措施，帮扶乏力。据基层干部群众反映，“两委”工作与农民生产生活脱节，造成“悬浮式”基层组织，是导致“两委”班子凝聚力、战斗力不强的重要原因。加上城镇化的推进和产业结构的调整导致农村青年人口严重流失，致富能力强、见识多的青年党员外出更多，弱化了农村基层党组织的生产组织能力。再加上村集体无资产、无项目，从而造成农村干部无事可做，难以有效发挥作用。二是党员意识淡薄、组织纪律性差。个别党员宗旨意识、党员意识不强，模范带头作用发挥不够；特别是一些外出党员组织活动不参加，党内事务不关心，个别党员党费也由支部书记代缴。三是流动党员管理困难。一些村（社区）流动人口多，常住人口少，存在不少“挂名”党员，常年在外务工生活，导致组织生活难以正常开展。

    2.乡村干部为民服务意识不强，惠民政策宣传不到位

乡村两级部分干部对党和国家在农村的各项政策吃得不透，特别是一些利民惠民政策，没有及时宣传到群众，导致群众难以享受到相关福利，比如农村高龄老人补贴、残疾人补贴等政策。

3.村民自治和基层民主选举制度在执行中存在一些问题

一是个别村在村级重大事项上，“四议两公开”工作法执行不到位。二是通过民主选举产生的一些村“两委”班子成员、主要负责人，有的竞选动机不纯，忙着经营权力带来的私利；有的工作态度不端正、责任心有所缺失；有的自身能力不强、文化程度不高，没有切实可行的发展思路，这部分人都难以担负起带领群众脱贫致富、加强基层组织建设的重任。

    4.人力资源管理机制不健全，难以释放人才红利

一是人员结构性矛盾突出。一些规模较大、经济较发达的社区（农村）基层组织可用人员短缺，难以有效应对基层组织建设和社会治理工作新形势、新任务。二是大学生村官身份尴尬、流动性大。由于没有稳定的行政或事业编制，工作条件艰苦，待遇不高，容易导致大学生村官流动性大、积极性不高等问题。当然，这也与大学生村官属于外来知识青年，威望不高，人地两生，难以融入盘根错节的乡土社会有关。三是农村空心化、老龄化问题突出。多数农村，特别是边坡山区年轻人大量外出，在村常住人口多为老弱病残，人口数量少、质量差，导致农村发展缺乏生机活力，也导致农村党员老龄化严重，党员队伍缺乏新鲜血液注入，年龄结构失衡，作用弱化问题突出。同时，党内近亲繁殖也影响了党组织作用的发挥。

5.对党建工作重要性认识不足，畸轻畸重

一是政治上“重表面、轻效果”。有的基层组织负责人认为党建是务虚工作，没有摆在突出位置，存在制度挂在墙上、落实不到行动上的问题。乡镇党委、农村支部忙于接访维稳、接受检查、陪同下乡，使党建工作停留在建场所、搞版面、补记录、填档案等表面工作上；二是组织生活上“重流程、轻质量”。农村支部的学习形式和内容比较单调，难以与时俱进。组织学习时，找几篇报刊、杂志上的文章读一读，党员有没有听进去，听进去多少，效果如何就不管了。尤其是组织生活会，质量不高，效果不够理想，批评与自我批评流于形式，达不到解决问题的目的。三是党支部活动上“重党内、轻党外”。党支部一般都把活动空间封闭在支部党员中，缺少与党外群众的沟通和联系。四是党建工作上“重形式、轻实际”。就党建抓党建，工作乏味无活力，监督、考评力度不大，走过场、形式化，缺乏可操作性。五是活动阵地上“重建设、轻实用”。少数基层党组织把阵地建设当作“形象工程”和“政绩工程”，党建的目的不是为发挥阵地的作用，而是为应付检査和考核，重建轻管、有建无管思想严重。有些村虽然活动场所建得气派，但文化娱乐、技能培训等相应软件设施缺失，缺乏实用性。在本次调研中，还发现一些村（社区）的扶贫档案、党建学习等资料虽然看似装帧精美，但名目繁多，但与实际工作脱节，耗时费力，影响了脱贫攻坚工作的开展。

（二）乡风文明建设方面

1.“扶贫先扶志”迫在眉睫

一些村民好吃懒做，等、靠、要的思想还不同程度存在，自身发展动力不足，有的甚至以当贫困户为荣或者羡慕别人被评为贫困户；有的家庭收入已经超过了脱贫标准，却不愿意退出贫困户行列。

2.个别村民缺乏民主素养

一些村民由于自身素质低，对党的农村政策理解不全面，光从自身利益出发，因自身不合理要求得不到满足，就对民主商议的结果颇有微辞，对“四议两公开”存在怨言。如果教育不及时、不得力，势将影响乡村振兴和基层民主政治的开展。

3.工业企业占地纠纷间接导致村风民风的恶化

由于风电、煤炭等企业在朔州部分地区占地范围较广，在征地补偿上标准不一，与村民产生纠纷较多，有些村民撒泼耍横、不劳而获、多占便宜，一定程度上导致了村风民风的恶化，不利于乡风文明建设和扶贫工作的开展。

4.村民还没有形成健康向上的娱乐休闲生活氛围

村民农忙时节几乎没有休闲娱乐活动，农闲时多聚众打牌赌博，村级文化活动场所没有有效发挥出丰富农村居民文化生活的作用。

（三）农村基础设施建设与农村经济方面存在的问题

1.村容村貌治理现状参差不齐

在调研中，发现各县区之间、县区内部各乡（镇）、村之间村容村貌治理现状不尽相同，一些村庄村容村貌还不够整洁有序，牲畜粪便、生活垃圾、断壁残垣、荒草枯木尚未得到有效治理。整体来看，怀仁县农村村容村貌治理现状较好。

2.基础设施尚需完善

部分村级卫生室还不太完善，缺乏简单的医疗器械和常用药品，村民对村医的联系方式也不太清楚。一些农村尚未接入互联网，影响了农村电商的发展，也不利于村民融入“互联网+”新时代。个别村动力电虽然已接入村，但变压器小，距离远，电压低，没有解决好为民服务“最后一公里”的问题，以致农业生产设备难以正常使用。

3.农业生产结构单一，缺乏特色产业

很多村子的村民仍然以传统的种养殖品种为主，那些经济收益好、市场销路广、有益健康、附加值高的现代农业，没有很好地发展起来，没有成为农民增收致富的主导产业。

4.“煤改气”工程进度不一

“煤改气”工程在朔城区推进力度较大，但在其他县区进展相对缓慢。在习惯使用传统燃料的群众看来，“煤改气”成本偏高、担心补贴政策不可持续。同时可能衍生出的一些安全问题也是推行进度相对缓慢的主要原因。

三、对策与建议

（一）解决基层组织后继乏人的问题

一是大力引导乡土人才回归农村。比如招录大学生村官，优先招录本乡、本村的大学毕业生，三年村官期满后可兼任支委，从而形成相对稳定的后备乡村干部队伍。二是加强村干部后备队伍建设。把优秀青年培养成党员，把优秀党员培养成村干部、致富能手、产业带头人，培养和储备一定数量有思想觉悟、文化素质、职业特长和组织能力的村干部后备人选。不断完善后备队伍学习培训、培养联系、结对帮扶等制度，加强动态管理，适当给村级后备干部压担子，有意识地安排后备干部到征地拆迁、综治维稳、脱贫攻坚等一线工作岗位进行锻炼，开拓视野、提高能力、历练成长，增强他们的大局意识、服务意识和解决实际问题的能力。适时通过组织程序，选拔任用优秀年轻后备干部充实到村“两委”班子中。三是加强大学生村官队伍建设。县乡政府应该在明确身份、提高福利待遇、前途出路、改善工作条件、关怀生活等方面，制定政策，解决他们的后顾之忧，为大学生村官安心工作吃下“定心丸”，全面调动大学生村官的积极性。

（二）解决基层组织战斗力弱化的问题

一是农村土地确权和下一轮土地承包30年不变，必须依据第二轮土地承包责任书为基础，其余土地资源全部确权给村集体，以便村集体资源充分发挥效益，这样不仅能有效解决集体经济破零难的问题，也有助于增强村级组织的战斗力。

二是选优配强村级领导班子。以基层“两委”换届为契机，强化班子建设，把那些思想作风正、观念新、懂经营、善管理、实绩突出、清正廉洁的人选拔到基层“两委”班子中，加强对村“两委”主干的日常管理。推进后进村、软弱涣散村整顿转化工作，建立整顿目标方案，认真查找原因，对症下药。通过推行优秀农村支部书记跨村任职、实施“本土人才回归工程”、乡镇干部和下派干部兼任党支部书记等方式，充实基层组织力量。

三是建议参照成都村政学院的课程和教学模式，有针对性地加强基层社区和农村党员干部教育培训，开阔思路眼界，增强“四个意识”，提高思想文化素养。

四是积极引导懂政策、守法律、支持村级组织工作、示范带头作用发挥好的农村青年向党组织靠拢，使他们成为农村基层组织建设的骨干力量。结合农村实际，科学界定不合格党员标准，建立健全党员出口机制，畅通不合格党员出口，保持农村党员队伍的先进性和纯洁性。

（三）解决精准扶贫与农村经济发展存在的问题

在精准帮扶中，既管贫困户脱贫，也要管纪律和精神面貌，将扶贫与“扶志和扶智”结合起来，提高贫困户和其他村民的思想认识、个人素质，在扶贫的同时促进乡风民风的改善。引导农民解放思想，面向市场调整种植品种、结构、规模，引入先进生产设备，改进种养殖方式。推动形成包村领导、驻村工作队、第一书记、结对帮扶干部行动协调配合、工作有序衔接、责任相互捆绑的联动扶贫机制，帮选一些高效农业，提升农民的自主发展能力。积极探索农村党员带头、干部带动、群众参与的精准扶贫模式，形成基层党组织带动农村产业发展、农村产业发展带动群众致富的良好发展格局。

 

 

 

课题组组长：郑红

成员：李世堂   赵金山  白守戈  李峰亮